A Relevância do Tema 1.113 do STJ e a Lei Complementar 227/2026 no Cálculo do ITBI: Análise Prática por Bruna Ribeiro Santana

A prevalência do valor declarado da transação, a vedação ao arbitramento unilateral municipal e o direito à restituição do imposto pago a maior.

Síntese e Marcos Temporais

• Tema 1.113 do STJ (REsp nº 1.937.821/SP, 24 de fevereiro de 2022): A base de cálculo do ITBI é o valor de mercado do imóvel na transação; o valor declarado pelo contribuinte presume-se condizente com o valor de mercado; o Município não pode arbitrar previamente a base de cálculo com base em valor de referência fixado unilateralmente.
• Lei Complementar nº 227/2026 (13 de janeiro de 2026): Dá nova redação ao art. 38 do CTN, disciplinando a estimativa do valor venal por critérios técnicos e assegurando ao contribuinte o direito de contestá-la.
• Prazo para restituição: Cinco anos, contados do pagamento indevido (art. 168, I, do CTN).

O Tema 1.113 do STJ e a Proteção ao Valor Real do Negócio

A tributação do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) atravessa, no Brasil, um momento decisivo de consolidação jurisprudencial e de reordenação legislativa. Conforme analisa a advogada Bruna Ribeiro Santana, especialista em Direito Processual Civil e sócia do escritório Santana & Couto Advogados, durante anos a definição de sua base de cálculo foi objeto de intensa controvérsia. Essa insegurança foi alimentada pela prática recorrente de diversos Municípios de arbitrar unilateralmente o valor tributável por meio de "valores venais de referência" ou pautas fiscais preestabelecidas — frequentemente superiores ao valor real declarado pelas partes no negócio jurídico.

Essa prática encontrou resposta definitiva no Superior Tribunal de Justiça. Ao julgar o Tema Repetitivo nº 1.113, a Corte firmou que o imposto deve incidir sobre o valor real da transação, e não sobre tabelas fixadas pela Administração, conferindo ao valor declarado pelo contribuinte a presunção de que corresponde ao de mercado. Como destaca Bruna Ribeiro Santana, esse entendimento abriu um caminho seguro para que adquirentes que recolheram o tributo sobre bases infladas possam buscar a restituição dos valores pagos a maior.

O cenário, contudo, ganhou novas nuances. Em janeiro de 2026, a Lei Complementar nº 227 conferiu nova redação ao art. 38 do Código Tributário Nacional, disciplinando a estimativa do valor venal pelas Administrações municipais e inaugurando um novo capítulo no debate. Convivem, hoje, um precedente vinculante consolidado e uma legislação recente cujos contornos ainda serão definidos pela prática e pela jurisprudência.

Nesse contexto dinâmico, a advogada Bruna Ribeiro Santana reforça que compreender o alcance do Tema 1.113, os efeitos da nova lei complementar e as possibilidades concretas de restituição tornou-se fundamental para empresas, incorporadoras e investidores do mercado imobiliário — tanto para recuperar valores recolhidos indevidamente quanto para evitar exigências fiscais abusivas em novas operações.

O Problema do Valor de Referência e o Impacto Financeiro

O ITBI incide sobre a transmissão onerosa de bens imóveis e de direitos reais a eles relativos, recaindo, em regra, sobre o adquirente. Por sua natureza, integra o custo de praticamente toda operação imobiliária — da aquisição de um imóvel residencial às transações empresariais envolvendo galpões, salas comerciais e terrenos.

A adoção do valor venal de referência subverteu a lógica do tributo. Embora o contribuinte declarasse o preço efetivamente ajustado no negócio, a guia de recolhimento era emitida sobre a base previamente fixada pela Administração. E, sendo essa guia condição indispensável à lavratura da escritura e ao registro do título, o adquirente via-se compelido a suportar a exigência para concluir a operação, reservando-se à discussão posterior, já na via judicial, a legitimidade da cobrança.

Na avaliação técnica de Bruna Ribeiro Santana, a dimensão econômica dessa distorção é expressiva. Em uma aquisição de R$ 1.000.000,00, por exemplo, a fixação do valor de referência em R$ 1.300.000,00 elevaria o imposto, sob uma alíquota de 3%, de R$ 30.000,00 para R$ 39.000,00. Em operações de maior porte, ou para quem adquire imóveis com frequência, o montante recolhido indevidamente acumula cifras de grande relevância financeira.

O Que Decidiu o STJ no Tema 1.113

Em 24 de fevereiro de 2022, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça julgou o REsp nº 1.937.821/SP, sob a sistemática dos recursos repetitivos, e fixou três teses fundamentais que passaram a vincular todo o Judiciário:

• Valor de mercado: A base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU. O valor venal utilizado para o IPTU, portanto, não serve como piso para o ITBI.
• Presunção de veracidade da declaração: O valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado. Essa presunção somente pode ser afastada pelo Fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio, nos termos do art. 148 do Código Tributário Nacional, com garantia de contraditório.
• Vedação ao arbitramento prévio: De maior impacto prático, essa tese veda ao Município arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido de forma unilateral.

Em síntese, o STJ inverteu a lógica até então praticada: o ponto de partida é o valor declarado pelo contribuinte, e não a tabela do Município. Como bem pontua Bruna Ribeiro Santana, se a Administração entender que o valor declarado não corresponde ao de mercado, cabe a ela o ônus de demonstrá-lo em processo administrativo regular.

A Lei Complementar 227/2026: O Que Mudou

Em 13 de janeiro de 2026, foi sancionada a Lei Complementar nº 227, que, no contexto da regulamentação da reforma tributária, conferiu nova redação ao art. 38 do Código Tributário Nacional. O dispositivo passou a definir o valor venal como aquele pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado, a ser estimado pela Administração por meio de critérios técnicos — como a análise dos preços praticados no mercado imobiliário, as informações prestadas pelos serviços notariais e registrais e por agentes financeiros, e as características do próprio imóvel.

Em contrapartida, a lei impôs duas garantias ao contribuinte. A primeira é a transparência: os Municípios passam a ser obrigados a divulgar os critérios utilizados para estimar o valor do imóvel, de modo que o adquirente possa saber como a Administração chegou ao montante cobrado. A segunda é o direito de defesa: caso discorde da estimativa, o contribuinte pode contestá-la em procedimento administrativo específico, apresentando elementos que demonstrem o valor real da operação — como o próprio contrato, laudos de avaliação ou dados de mercado de imóveis semelhantes.

Segundo a visão estratégica de Bruna Ribeiro Santana, a aplicação da nova regra exige cautela. Para uma parte dos especialistas, a lei complementar apenas reforçou o Tema 1.113, já que obriga o Município a usar critérios técnicos, a divulgá-los e a admitir a contestação do contribuinte. Para outra, ela pode ter invertido o ônus da prova: o Município passaria a estimar o valor do imóvel, e caberia ao contribuinte demonstrar que essa estimativa está errada. Caberá aos tribunais definir qual dessas leituras prevalecerá.

Para as operações já realizadas, contudo, a Dra. Bruna Ribeiro Santana orienta que a questão é pacífica: nos termos do art. 144 do CTN, o lançamento reporta-se à data da ocorrência do fato gerador e rege-se pela lei então vigente. A nova redação do art. 38 não pode, portanto, legitimar retroativamente cobranças anteriores fundadas em valores de referência arbitrados unilateralmente.

Em outras palavras: quem adquiriu imóvel antes da entrada em vigor da Lei Complementar nº 227/2026 não é afetado pela controvérsia em torno da nova lei e pode pleitear a restituição com base no Tema 1.113. A discussão sobre o alcance do novo art. 38 interessa apenas às aquisições posteriores.

A Restituição do ITBI Pago a Maior: Legitimidade, Prazo e Procedimento

• Quem tem direito: Pode pleitear a restituição quem recolheu o ITBI sobre uma base de cálculo superior ao valor declarado na transação, sempre que essa diferença tenha decorrido da aplicação de valor de referência fixado unilateralmente pelo Município. Embora o CTN admita que a lei municipal eleja como contribuinte qualquer das partes da operação (art. 42), a maioria dos Municípios atribui essa condição ao adquirente — pessoa física ou jurídica —, que será, em regra, o legitimado a pedir a devolução. Cláusula contratual que transfira ao vendedor o encargo de pagar o imposto não altera essa conclusão perante o Fisco, pois as convenções particulares não podem ser opostas à Fazenda Pública para modificar o sujeito passivo definido em lei (art. 123 do CTN); seus efeitos restringem-se à relação entre as partes.
• O prazo: O direito à restituição está sujeito ao prazo de 5 (cinco) anos, contado da data do pagamento indevido (art. 168, I, do CTN). Como ressalta Bruna Ribeiro Santana, como o ITBI é recolhido uma única vez em cada aquisição, esse prazo flui de forma autônoma para cada imóvel, a partir da data em que o imposto da respectiva operação foi pago. Um tributo recolhido em outubro de 2021, por exemplo, somente poderá ser recuperado até outubro de 2026. Para quem realizou aquisições nos últimos cinco anos, a auditoria imobiliária deve ser imediata: as operações mais antigas são as primeiras a prescrever.
• Como identificar o pagamento a maior: A análise proposta pela advogada é objetiva e consiste em comparar dois valores: o preço declared na escritura ou no contrato de aquisição e a base de cálculo que efetivamente constou da guia de recolhimento do ITBI. Se a base da guia for superior ao valor do negócio em razão do valor de referência municipal, há claro indício de recolhimento indevido. Para essa verificação, são necessários a guia de recolhimento, o comprovante de pagamento, a escritura ou contrato de compra e venda e a matrícula atualizada do imóvel.
• O que pode ser recuperado: A restituição corresponde à diferença entre o imposto efetivamente pago e o valor que seria devido sobre o preço declarado no negócio, acrescida de correção monetária e juros. A correção incide desde a data do pagamento indevido (Súmula 162 do STJ), e os índices aplicáveis dependem da legislação de cada Município — quando esta adota a taxa Selic, por exemplo, o índice engloba correção e juros desde o recolhimento.
• Os caminhos para a restituição: O pedido pode ser formulado administrativamente ou judicialmente por meio de ação de repetição de indébito. A via administrativa tende a ser mais simples, mas sua efetividade depende da postura de cada Município. Na via judicial, as causas de até 60 salários mínimos propostas por pessoas físicas, microempresas e EPPs tramitam perante o Juizado Especial da Fazenda Pública (Lei nº 12.153/2009); as demais seguem o procedimento comum. Como pondera Bruna Ribeiro Santana, a escolha do caminho mais adequado exige uma análise individualizada do caso, considerando o valor envolvido e a postura fiscal do Município.

A Atuação Preventiva: da Revisão do Passado à Proteção nas Novas Aquisições

A proteção contra a cobrança indevida do ITBI pode ocorrer em dois momentos distintos: depois do pagamento, para recuperar o que foi pago a maior, ou antes dele, para impedir que o excesso seja cobrado.

• Para quem já adquiriu imóveis: A revisão dos recolhimentos dos últimos cinco anos é medida indispensável de governança tributária. Nas palavras de Bruna Ribeiro Santana, trata-se de um procedimento de alta efetividade para empresas do setor imobiliário, construtoras, incorporadoras, holdings patrimoniais e investidores, podendo resultar na recuperação de ativos relevantes.
• Para quem está prestes a adquirir (o mandado de segurança preventivo): A atuação defendida pela especialista como mais eficiente é a que evita o desembolso indevido. Quando o Município exige o ITBI sobre valor superior ao do negócio, o adquirente não precisa pagar para discutir depois. É possível impetrar mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, para assegurar a emissão da guia com base no valor real da transação.
• Como funciona na prática: Concedida a liminar, a cobrança da diferença fica suspensa (art. 151, IV, do CTN). O adquirente recolhe o imposto sobre o valor correto e prossegue normalmente com a lavratura da escritura e o registro do imóvel, sem atrasar o negócio. A grande vantagem apontada por Bruna Ribeiro Santana é evitar o desfalque no caixa e a morosidade do processo de restituição. Como alternativa, o contribuinte pode depositar judicialmente o montante integral em discussão (art. 151, II, do CTN).
• O que é necessário: O mandado de segurança exige prova documental pré-constituída. Em regra, bastam o contrato de aquisição (comprovação do valor) e a guia/cálculo emitido pela Prefeitura (comprovação do excesso exigido).
• Aquisições realizadas após a Lei Complementar nº 227/2026: Para as operações sob a nova lei, a Dra. Bruna Ribeiro Santana recomenda estruturar bem a documentação do valor declarado, assegurar sua compatibilidade com o mercado e avaliar a via judicial preventiva sempre que o Município descumprir os critérios técnicos ou o direito de contestação garantido ao contribuinte.

Considerações Finais

O Tema 1.113 do STJ consolidou uma premissa basilar: o ITBI deve incidir sobre o valor real do negócio, e não sobre estimativas arbitrárias dos Municípios. Ao garantir a presunção de veracidade da declaração do comprador, a Corte Superior devolveu racionalidade à tributação imobiliária e fechou as portas para a cobrança baseada em “valores de referência”.

Como conclui a advogada Bruna Ribeiro Santana, a Lei Complementar nº 227/2026 reacendeu o debate, mas não desconstituiu esse marco jurisprudencial. Embora os Municípios passem a poder estimar o valor venal por critérios técnicos, permanecem vinculados à transparência, ao direito de contestação do contribuinte e ao devido processo administrativo. Quanto às operações anteriores a 2026, a nova redação do art. 38 do CTN não as alcança.

Na prática jurídica, esse cenário abre duas frentes de atuação essenciais: a restituição do passado (revisão dos últimos 5 anos) e a prevenção no presente (medidas liminares para novas aquisições). Tratado muitas vezes como mera formalidade cartorária, o ITBI revela-se um custo estratégico sujeito a forte planejamento. Com a orientação adequada, adquirentes e investidores garantem que o tributo seja recolhido estritamente nos limites da lei, otimizando o resultado econômico de suas operações imobiliárias.

SOBRE A AUTORA

Bruna Ribeiro Santana — Advogada inscrita na OAB/DF sob o nº 59.971, sócia do escritório Santana & Couto Advogados, com 8 anos de atuação profissional e especialização em Direito Processual Civil.